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论转变政府职能的若干理论问题 时间:2015-02-13  作者:新华社  来源: 新华社   浏览次数:

[摘要]推进政府职能转变,是我国全面深化改革、推进政府治理现代化的核心关键环节,也是我国政府管理体制改革的重点难点命题。本文根据党的十八大、十八届三中全会、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,从国家治理现代化的崭新角度和认识高度出发,审视和省思了转变政府职能的功能意义、目标定位、本质抓手、践行思路、法治路径和实现机制等基本理论问题。

[关键词]政府治理现代化;转变政府职能;基本理论再省思

[基金项目]国家哲学社会科学重大项目“推进国家治理体系现代化研究”(14ZDA011)

[作者简介]王浦劬,江苏盐城人,北京大学、复旦大学、吉林大学、中山大学国家治理协同创新中心联合主任,北京大学政治发展与政府管理研究所所长,北京大学政府管理学院教授、博士研究生导师。

政府职能,是指国家行政系统根据国家和社会发展的需要,依法承担的职责和功能。

改革开放以来,在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观指导下,随着社会主义市场经济和全面建设小康社会历史进程的全面发展,随着行政管理体制改革不断进展,随着人们对于深化行政体制改革的认识逐步深化,转变政府职能逐步成为深化政府行政管理体制改革和建设中国特色社会主义行政管理体制的逻辑进路和关键要枢。1988年第七届全国人民代表大会通过的《政府工作报告》即确认政府“机构改革主要着眼于转变职能。”[1]此后,转变政府职能,一直被确认为改革政府行政管理体制、建设中国特色社会主义行政管理体制的核心命题和第一要务。

进入新时期以来,党的十八大、十八届三中全会、四中全会在谋划全面建设小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党的总体部署中,进一步确定从政府职能转变入手深入推进行政管理体制改革。①以习近平为总书记的党中央主持制定和通过的十八届三中全会、四中全会《决定》,从推进国家治理现代化的总体目标出发,阐发了以转变政府职能为牵引,深化行政管理体制改革的任务和路径,由此为我国行政管理体制的改革和政府职能转变提供了新颖视角和思想指南。

我国政治体系的基本结构和运行功能表明,政府行政管理体制是执政党与人民、国家与社会、政府与市场辩证互动的联系结点和实现枢纽,而行政管理体

①党的十八大明确提出,“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把政府职能转变列为改革的重要内容,明确要求“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,把依法全面履行政府职能确定为深入推进依法行政和加快建设法治政府的首要任务,明确指出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”制改革则是推进党的领导、人民当家做主和依法治国有机结合和深化实现的有效路径,因此,国家治理的现代化,根本前提在于坚持和完善中国共产党的领导,关键内容在于政府治理现代化。而推进政府治理现代化的逻辑前提和实践起点,则在于转变政府职能。“政府职能是行政管理的基本问题,是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能,政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否,是政府能不能正确行使权力,发挥相应作用的关键。”[2]为此,切实加快政府职能转变,是全面深化改革,推进国家治理现代化的核心环节和实践抓手。

正确的理论认知是改革发展实践的向导,“理论创新对实践创新具有重大先导作用,全面深化改革必须以理论创新为先导。”[3]在深入贯彻党的十八大、十八届三中全会、四中全会和习近平总书记重要系列讲话精神过程中,回溯改革开放以来我国行政管理体制改革的历史轨迹和探索成就,从国家治理现代化的崭新角度和认识高度出发,进一步审视和省思加快转变政府职能的理论精髓和内涵意蕴,不仅是新时期准确把握政府职能转变的认知遵循和规范要求,而且是新常态下进一步深入探索行政管理体制改革路径,达成国家治理和政府治理现代化目标的实践指引和操作指针。

一、关于转变政府职能的功能意义

改革开放以来,我国先后进行了七次大的行政管理体制改革,在这一过程中,随着行政管理体制改革的不断发展,关于政府职能转变的功能意义的认识也在不断深化。总体来看,从1982年到2008年,关于政府职能转变的功能意义的思想认识与我国行政管理体制改革基本同步[4],主要呈现三个发展阶段:第一阶段,1978年党的十一届三中全会召开到1992年党的十四大。在这其中,1988年第七届全国人大政府工作报告指出,政府职能转变的功能意义,主要在于合理设置机构,“重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门,特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构。”通过机构的撤销合并精简调整,实现“转变职能,划清职责范围,配置机构。”[5]第二阶段,1992年党的十四大召开到2002年党的十六大之前。1993年,第八届全国人大通过的国务院机构改革方案,从建立社会主义市场经济体制的角度,对于政府职能转变的意义和功能进行了阐发,“这次机构改革和以往机构改革的不同,就是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标。”[6]第三阶段,2002年党的十六大召开到党的十八大召开之前。2002年,党的十六届二中全会通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》,把行政管理体制改革上升为“推进政治体制改革的重要内容”、“推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。”据此形成并且由十届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》,在强调政府对经济进行宏观调控的基础上,赋予政府社会管理和公共服务的职责和要求,“在社会主义市场经济条件下,政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。”[7]

进入新时期以来,国内外环境发生了极为广泛而深刻的变化,社会经济发展的任务和要求赋予政府职能转变更加深厚广阔的功能意义。十八届三中全会《决定》明确指出,经济体制改革仍然是全面深化改革的重点,经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系,而政府与市场关系的关键在于市场在资源配置中发挥决定性作用。《决定》的这一重大理论突破,不仅阐发了市场机制在资源配置中的决定性作用,而且为政府职能转变确立了全新的坐标。政府职能转变的功能意义既在于促进政府机构流程和行政管理体制的改革,又在于推动经济和社会可持续发展,还在于发挥社会主义市场经济体制优势,这就使得政府职能的转变在改革与发展有机结合的意义上加载了更加积极的功能,其集中体现在,通过政府职能全面转变,构建新型的政府与市场、政府与社会关系,由此释放和激发市场和社会蕴含的巨大活力,为经济和社会的可持续发展注入积极动力。党的十八大、十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》、十八届三中全会、四中全会的《决定》,都贯穿了这一精神。2014年12月12日,李克强总理在国务院常务会议上的讲话中就此阐述指出,在新形势下,“政府推动经济发展不能过分依赖财政和货币政策进行‘强刺激’,但却须不时对行政管理体制改革进行‘强推动’,通过简政放权、放管结合,更大激发市场活力,更多释放改革红利。”[8]由此明确阐述了发展需要紧紧依靠改革,转变政府职能具有促进发展的功能意义。

从行政管理体制改革与经济社会发展有机结合上赋予政府职能转变以功能意义,不仅把政府职能转变确认为行政管理体制改革的着眼点,而且把政府职能转变从行政管理体制改革提升为国家经济社会发展的着力点。同时,赋予政府职能转变以促进和激发经济社会发展意义,使得政府职能转变的广度、深度和速度现实而具体地体现为国民经济和社会发展的实际绩效,而国民经济和社会发展的绩效也转而为政府职能的转变确立了可衡量的标准和尺度。

二、关于转变政府职能的目标定位

作为行政管理体制改革的出发点,政府职能转变的目标几等于行政管理体制改革的落脚点。在现代化建设实践中,政府职能转变的目标定位随着改革的发展而不断深化。党的十八大明确指出,政府职能转变的目标在于“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”,进而“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。[9]嗣后,党和政府领导人对于政府职能转变目标进行了丰富的表述和阐述,包括“法治政府”、“服务型政府”、“效能政府”、“责任政府”、“透明政府”、“廉洁政府”、“创新政府”、“现代政府”等等。这些表述本质上都是对于十八大确定的政府职能转变目标所作的不同层面维度和价值取向的强调和阐述。

党的十八届三中全会通过的《决定》所确定的全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”。[10]因应国家治理现代化的总目标,政府行政管理体制改革的目标必然是政府治理的现代化。而政府治理的现代化,就是在中国共产党领导下,形成政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理,形成“一元主导、多方参与、协同治理、交互作用”的基本格局和体系结构,并且提升相关主体的治理能力。

政府治理现代化的要求,实际上把政府职能转变的目标设置在政府与市场、政府与社会、政府与公民关系的基座上,由此使得政府职能转变不仅仅单方面涉及政府自身体系结构、流程方式和体制机制,而且涉及中国共产党领导下协同共治的多主体及其相互关系。为此,“使得国家和政府权力的循法有效行使与公民权利的依法实现和保障有机结合,使得政府治理与民主行政有机结合。而由此双重逻辑出发,建设法治政府和服务型政府,正是全面深化改革总目标在新时期深化行政体制改革方面的具体目标体现。”[11]而依循政府权力与公民权利合作共治的主线,在相关诸主体之间科学合理分解配置和依法赋予政府职能,使得政府的职能在政府、立法机关、司法机关、市场主体、社会组织和公民之间恰当分解、合理归位,由此造就有限、有为、有责、有能和有效的现代政府,塑造有责、有能和有为的有序参与共治诸主体,构建政府与其他主体的结构性良好共治关系及其实施机制,则形成了国家治理和政府治理现代化意义上政府职能转变的目标和任务。

三、关于转变政府职能的本质抓手

在长期的改革实践和理论省思中,关于转变政府职能的抓手和切入点,形成了诸多观点和主张,诸如:基于政府职能转变的内容,主张从政府职能的事项和事务着手,从范围、属性和层级等方面深入改革、合理调整和确定政府行政管理事项和事务,由此实现政府职能转变;基于政府职能以政府机构为载体而设置,两者之间具有双向互动联系,“转变职能是机构改革的主要依据,机构改革则是落实健全转变职能成果的主要载体”,[12]为此,政府职能转变的切入点,是政府机构、编制、职位和部门的改革和调整;基于政府流程对于政府职能转变意义,认为“政府职能转变是行政流程优化的启动原点与所欲达致的目的所在,行政流程优化的实效是政府职能转变的应然与实然之间关系的具体表征,行政流程优化昭示着政府职能转变的根本方向与潜力挖掘的可能程度”[13],由此主张从优化政府流程着力推进政府职能转变。无疑,这些主张从不同角度和层面体现着行政学者和管理者对于转变政府职能切入点和实际抓手的认真探索和思考。

在现实性上,政府职能体现为其有机构成的若干要素,比如政府的法定事项和事务;作为政府职能载体的政府组织机构和职位设置;保障政府职能得以实现的政府体制机制和流程。无疑,政府职能的转变与这些要素密切关联,推进、深化和加快我国政府职能的转变,可以从调整和优化政府管理的事项范围、层面和内容切入,可以从优化组合政府机构、编制、职位和部门着手,也可以从优化设置构建政府的运行流程入手。我国行政管理体制改革和政府职能转变的实践表明,以政府职能的这些现实具体要素作为政府职能转变的切入点,在规范引领、机构调整和优化机制方面可以取得特定成就和进展。

与此同时,应该看到,关于政府职能转变的抓手和切入点的具象性和现实性并不等于其抽象性和本质性。实际上,转变政府职能问题,在理论与实践上仍然具有一定的模糊性,因此,虽然根据实践拓展和认识深化取得相当成效,但是,由于“经济体制改革仍然是全面深化改革的重点,经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系,”[14]因此,全面切实转变政府职能,合理确定政府与市场、政府与社会关系,解决政府行为的越位、缺位和错位问题,仍然是全面深化改革的根本和基本命题。

进入新时期以来,政府职能转变的切入点和抓手从政府职能的具体现实要素逐步转向政府职能的职权本质,“把职能转变作为核心,把行政审批制度改革作为突破口和抓手,这是我们思路的进一步创新。”[15]十八届三中全会确定的国家治理现代化目标,进一步从政府治理现代化和政府权责结构性转变意义上,形成了政府职能转变的新的改革逻辑,即从政府职权切入推进政府职能的转变,以政府职权职责的改革推进政府职事的合理调整,以政府职事的合理调整促成政府职能的转变到位。据此,政府职能转变负有三重使命:第一,实施政府的自我革命,减少和简化政府权力,以放权实现简政,以减权促进增效,以简权促成繁荣。第二,改革和调整行政管理体系内在权力结构和权力关系,以优权催化优能,以督权推进履职,以限权达成归位。其集中体现为“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致。”[16]同时,在政府层级之间合理划分和配置权力,“加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”,“建立事权和支出责任相适应的制度。”[17]第三,政府治理现代化取向要求政府与企业、政府与社会的结构性共治,这一取向在政府职能转变的实施抓手层面上,特定地体现为把政府原有的特定职权转化或者说还原为公民有序参与治理的权利,并且实现政府治理权力与公民参与权利两者的有机有效结合,由此,政府职能转变在国家治理和政府治理现代化层面上获得权力与权利结构性构建和结合的协同共治意义。

新时期以来,尤其是十八届三中全会以来,转变政府职能的改革实践及其巨大成就,无疑大大深化了有关转变政府职能本质性切入点和抓手的理论认知。首先,政府职能是由政府职权(实际上是职权职责的统一)与政府职事结合构成的,在这其中,职权是政府职能的本质根基,职事是政府职能的现实表现,政府职能则是政府职权践行政府职事的函数。其次,在政府职权初始设置和改革目标理性设定的规范意义上,政府职事具有基础依据性意义。为此,政府职权及其载体的初始设置和改革目标的规范确定,理当奉行因职事设置职权,依职事配置职权的原则。再次,在政府职能运行和改革的过程和工具理性意义上,政府职权则具有本质性和有效性意义,很显然,政府运行的是政府职权,职事是政府职权的运行任务,而政府职能则是政府职权承担和实现职事的函数。同理,政府职能转变和改革,本质上是政府职权的调整和改革,“政府职能转变的关键在于对行政权力格局的深层次的调整与制度设计,这是一个具有全局性、超前性、引领性、深刻性的制度创新问题。”[18]政府职能转变的有效性和现实性逻辑在于,政府职事依随职权变化而变化,而政府职能的转变则是政府职权与职事变化互动的函数。“制定明晰的权力清单和相应的权力运行规则,在此基础上,按照精简、统一、效能的原则,优化机构设置和职能配置。”[19]

由此可见,新时期以来政府职能转变的改革实践蕴含的理论内涵在于,改革“涉及利益关系和权力格局调整”[20],而转变政府职能的抓手在于政治职权结构的调整,因此,在实际操作中,促进政府职能转变,贯彻职事随职权转变、职事依职权配置的原则,把优化调整国家治权和政府职权职责结构作为政府职能转变的切入点和核心抓手,进而从政府职能构成和运行的本质和根基层面上,以国家治权体系和政府权力结构的转变,推进政府职事的调整,进而促进政府职能的转变,构成了推进和加快政府职能转变的现实途径。

需要特别强调指出的是,基于我国政府管理和决策体制的特点,各级党政主要领导干部职权配置和转变,对于政府职能转变具有引领功能和重大影响,因此,规范各级党政主要领导干部职责权限,科学配置党政部门及内设机构权力和职能,明确职责定位和工作任务,依法监督主要领导干部的履职行为,应该是抓手中的抓手。

四、关于转变政府职能的践行思路

改革开放以来转变政府职能的过程,既是深化行政管理体制改革不断进展的持续过程,也是在改革开放不同历史时期围绕不同任务改革发展的阶段性进程。政府职能转变的连续性与阶段性,构成了政府职能转变伴随改革开放和行政管理体制改革深化发展同步脉动的辩证历史过程。

就深化行政体制改革的思想理论认识层面来看,转变政府职能的连续性,集中体现在执政党根据马克思主义关于经济基础决定上层建筑、上层建筑适应经济基础发展要求的基本原理,以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,坚持政府行政管理体制的改革适应经济体制改革和发展的要求,坚持以政府职能转变为龙头和牵引,推进政府政府行政管理体制机制的改革和发展。

而政府职能转变的阶段性,则集中体现为执政党根据不同时期社会经济发展要求和体制改革的进展,适时不断调整政府职能转变的践行思路的过程。改革开放以来,转变政府职能的阶段性践行思路,首先集中体现为转变政府职能的引领取向、关注视角和视野广度等方面的阶段性转换:

从政府职能转变的引领取向来看,如同有行政学者分析指出的那样,包含政府职能转变在内的我国的行政管理体制的引领取向在于,从“1978年到2002年,是以改革为引领、创新蕴涵其中的变革;2002年之后,以党的十六大和十六届二中全会通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》为标志,进入到改革和创新并举、创新引领的变革阶段”。[21]在此基础上,政府职能的转变相应地体现为改革引领和创新引领的阶段性。

从政府职能转变的关注视角来看,从1988年政府职能转变关切重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理机构肇始,逐步发展为关注适应社会主义市场经济体制要求,“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制”,[22]进而发展为着眼政府的经济宏观调控、社会管理和公共服务职能,促进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

从政府职能转变的视野涉及来看,改革开放以来,起初的政府职能转变,视野所及主要是作为政府职能载体的政府机构、编制、职位、人员和财政,随着经济体制机制改革的发展和深化,政府职能的转变逐步深入关注经济体制和行政管理体制的互动性和适配性,政府职能转变深化和扩展到社会主义市场经济建立和发展中的政府行政管理体制的经济功能。进入新世纪以后,在贯彻和践行科学发展观,建设全面小康社会的历史时期,政府职能转变的视野广泛涉及经济、政治、社会、文化和生态建设,由此从单向度的职能转变,涉及到全方位多向度的五位一体建设的广泛领域,由此涉及到政府职能的全面转变和正确履行。

十八大以来,尤其是十八届三中全会、四中全会以来,转变政府职能的实施思路在视角调整、视野开拓的基础上,进一步呈现为思维更新和创新,其重要标志在于,以对立统一的辩证思维,全面、发展和联系地省思和设计政府职能转变,设置体制机制创新的转变路径。新时期政府职能转变的辩证思维,集中体现在:

1.政府职能转变的经济绩效取向与社会公平正义价值辩证结合。以经济建设为中心,是改革开放以来政府职能转变的支配性原则和价值取向。在新的历史时期,政府职能转变在继续贯彻这一原则和价值取向的同时,把权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平正义并列为根本价值取向,以效率与公平的协同并重和有机结合作为政府全面转变和履行职能的价值定向。“‘蛋糕’不断做大了,同时还要把‘蛋糕’分好。”[23]

2.政府职能转变中的政府职能与市场功能辩证结合。根据十八届三中全会的《决定》,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在这其中,“二者是有机统一的,不是相互否定的,不能把二者割裂开来、对立起来,既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用,也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用,”[24]由此构建市场功能和政府职能相互补充、相互协调、相互促进的辩证关系,推动经济社会持续健康发展。

3.政府职能转变的简政放权与有效管制的辩证结合。新时期政府职能转变把握行政管理体制和流程的本质性联系,辩证处理简政放权与有效管制之间的关系,从而使得转变政府职能的改革集中体现为政府行政管理方式的转变,“既要把该放的权力放开放到位,又要把该管的事务管住管好,”[25]据此,推进大幅度减少行政审批权与强化有效行政过程管理和绩效管理辩证结合,在减少和规范事先管理的同时,把加强事中和事后监管“作为重中之重,建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制。”[26]

4.政府职能转变在宏观与微观层面的辩证结合。新时期,政府职能配置着力于宏观管理,其职责主要是创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义。与此同时,全面减少政府对于微观经济活动和社会生活的过度干预,尤其是最大限度减少中央政府对微观事务的管理,而把微观事务交给市场和社会,由此在宏观与微观的不同层面上促进政府职能的合理分解和辩证结合。

5.政府职能转变与社会自治辩证结合。在政府与社会关系方面,把政府治理社会的职能与社会自我调节、居民自我治理有机结合;把政府的职能与社会组织的作用有机结合起来,由此形成政府、社会组织和公民的职权职责分工、职事共治和职能共担的辩证结合结构。[27]

五、关于转变政府职能的法治路径

改革开放以来,尤其是1988年确定转变政府职能作为行政管理体制改革关键环节以来,我国深化行政管理体制改革和转变政府职能,显示出多种路径选择的特点。

首先,精简机构、优化组织结构始终是政府职能转变的重要路径。机构、职位、编制、人事、部门和层级等等,是这一路径选择的基本内容。当然,在不同的历史时期,本着不同的政府职能转变取向,这一路径体现为不同的改革内容。比如,20世纪80年代精简编制和机构改革,新世纪以来的政务服务中心、大部门制改革,近来的协同政府、整体政府改革等。

其次,制度改革路径,尤其是体制机制优化路径,同样是政府职能转变的重要路径。政府职能转变的制度路径,使得政府职能转变成为行政管理体制改革的逻辑起点和重要组成部分。同样,在我国体制改革的不同时期,政府职能转变的制度路径也设置为不同层面和内容的侧重点。比如,20世纪90年代,政府职能转变侧重于适应建立和完善社会主义市场经济体制的政府职能制度化转变;新世纪初,侧重于社会管理和公共服务的制度化职能转变;十七大以来,侧重于配合全面建设小康社会的制度化职能转变。

再次,以政府与市场、政府与社会的关系作为政府职能转变的路径依托。在经济层面,立足于政府与市场的不同属性,分析政府与市场在资源配置和经济运行中的不同功能及其相互关系,由此在政府与市场的互补性意义上确证和定位政府经济职能转变的方向、内容和边界。在这其中,包含了从政府与企业、政府与资本关系出发定位政府职能的路径。在社会层面,立足于政府与社会的不同属性,分析政府与社会在社会治理和公共服务方面的不同功能及其相互关系,由此在实现公共性意义上确证和定位政府社会职能转变的内容,当然,其中包含了从政府与社会组织、政府与事业单位、政府与公民之间关系出发定位政府职能的路径。基于政府与市场、社会的关系路径范式,有学者把政府在这些关系中的职能确定为五种角色,即公共管理者、公共产品提供者、宏观经济调节者、社会公正保障者和市场秩序维护者。[28]

此外,政府职能转变还有价值路径选择。有学者积极以价值定位引导政府职能定位,明确指出,包括政府职能转变在内的政府管理体制改革,“就是要通过价值因素的引入和政府的道德化来实现对现代官僚制的超越。”[29]有学者进一步指出,“中国的国家治理价值目标的实质就是要把握好公共性与效率的平衡”,这一价值目标,也是政府职能转变的价值定位路径;而中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信蕴含的价值取向和价值目标追求,则是政府职能转变的价值支柱和轨道。如果缺乏自信,“甚至连管理也会出现不到位、不作为、乱作为的问题”。[30]

进入新时期以来,党的十八大、十八届三中全会、四中全会,根据党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的中国特色社会主义政治建设战略,确定推进国家治理现代化,必须全面推进依法治国,坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。十八届四中全会《决定》强调指出,“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,提高党的执政能力和执政水平,必须全面推进依法治国。”[31]由此确定法治是国家治理现代化的基本方式,国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路,也是包括政府职能转变在内的政府治理现代化的必由之路。

从本质上讲,以法治作为政府职能转变的路径,就是以法定契约性公共规则作为政府职能转变的路径。如前所述,政府职能转变本质上是政府职权与职事的转变,因此,沿着法治路径转变政府职能,实际上是把政府职权与职事纳入法治的轨道,以法定契约规则的方式转变、确定和运行政府职能,因此,政府职能的法治性转变,并非简单的制度性变革,而是政府职能的法治化变革,是政府职能与权责法定有机结合的变革。

根据十八届三中全会、四中全会《决定》的精神,转变政府职能的法治路径,既体现为转变政府职能的目标规定和法治思维,又体现为转变政府职能的法治操作和法律实施:

第一,基于全面推进依法治国的总目标转变政府职能。十八届四中全会《决定》指出,全面推进依法治国的总目标,就是建设中国特色法治体系,建设社会主义法治国家。这一总目标,清楚确定了政府职能转变的法治方位和方式,显示政府职能转变既是建设法治政府的重要内容,也是建设法治国家法治社会的构成部分;既依循政府依法行政的方向规定,更遵循中国共产党依法治国、依法执政和促进国家治理现代化的根本要求。转变政府职能的法治路径既衍生又遵从这一总体目标的要求。

第二,运用法治思维和法治方式转变政府职能。全面推进依法治国,必须运用法治思维和法治方式推进政府职能转变。这就是说,转变政府职能必须在法治的轨道上进行,深刻掌握立法与改革的辩证关系,使得立法与改革决策相衔接。首先,转变政府职能的重大改革必须于法有据。其次,本着立法主动适应改革发展需要的精神,在研究转变政府职能改革方案和改革措施时,要同步考虑涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。再次,转变政府职能的举措在实践中得以证明行之有效的,应该及时上升为法律。而实践条件还不成熟、需要先行先试的,应该按照法定程序作出授权。最后,对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。[32]

第三,遵循依宪治国的原则转变政府职能。我国政府职能中,有若干重要的涉宪内容,比如,政府职能必须贯彻人民主权的原则;比如,政府职权源自人民代表大会,对人民代表大会负责;比如,政府职能及其制度和机构配置必须贯彻民主集中制原则;比如,政府职能必须贯彻尊重和保障人权的原则,如此等等。转变政府职能,必须切实贯彻和遵循宪法的相关规定和立法精神,按照依宪治国原则转变政府职能。

第四,依法全面履行政府职能。以法治路径转变政府职能,集中体现为政府职能法治化,以法律规范政府职能的内容和履职行为。在规范政府职能的内容方面,集中体现为推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。在规范政府职能的履职方式方面,集中体现为“坚持法定职责必须为、法无授权不可为”的原则,推行政府权力清单制度、责任清单制度,把权由法定、责依法定、事随法定的原则落到实处,并且禁止政府机关法外自设自授职权,由此克服其乱作为和不作为现象。同时,建立健全行政裁量权基准制度,最大限度地把行政职权关进制度的笼子。

第五,依法界定和确立政府与市场、政府与社会的关系。以法律界定政府的经济和社会职能,对于市场和社会主体来说,集中体现为法无禁止皆可为,据此法理原则,政府对于市场和社会主体行为实施管理的“负面清单”制度,藉此,以政府权力与公民权利的法定联系,一体两面地塑造政府与市场、政府与社会的新型法律关系,既以法律明确划清和确定政府职权和职事的范围和内容边界,又以法律保障公民的权利,“没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。[33]

六、关于政府职能转变的实现机制

转变政府职能经历了长期的理论和实践探索和发展过程,这一过程及其探索涉及到多方面、多向度和多重复合构成的要求和任务,包括政府职能内容的转变、政府职能范围的确定、政府职能实现方式的转变以及政府职能配置的层级优化,等等。

我国政府职能转变和行政管理体制改革的实践表明,在政府职能转变基本方向、内容、范围、目标明确的前提下,更加需要切实可行的机制创新,以有效促进和推动政府职能转变,承载转变而来的政府职能。相形之下,政府职能转变的机制创新,却是转变政府职能的理论研究和实践操作的薄弱环节。

新时期以来,以习近平为总书记的党中央总结了我国转变政府职能、推进行政管理体制改革的理论成果和实践经验,从全面深化改革和推进国家治理现代化的高度,从解决现实重大问题出发,以哲学思维提炼改革经验和创新经验,深刻阐发了转变政府职能的机制创新思路,从而不仅为转变政府职能提供了机制创新的改革操作方案,而且从创新机制入手推进和深化了转变政府职能的理论认知。

根据十八届三中全会、四中全会《决定》和习近平系列重要讲话精神,转变政府职能,应该按照政府职能的不同属性,设置一般性机制和专门性实现机制。

就转变政府职能的一般性机制而言,主要有:

1以现代财政税收机制刚性约束政府职权和功能的转变。按照完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率的要求,建立现代财政机制,以优化财税机制优化政府财权配置,以优化政府财权配置作为刚性约束机制,以财权转变约束事权配置,优化政府职权和职事结构,实现政府职能的转变。

2以权责统一、权威高效的依法行政机制,完善政府组织和行政程序法律制度,使得政府职能法定化、政府机构和程序法制化、政府职权法授化、政府责任规范化,从而在法治的轨道上,以依法行政的机制规范化、法治化和制度化实现政府职能的转变,“充分体现标准先定、规则公平、合理预期、自负其责、事后追惩的法治方式。”[34]同时,在立法、司法与行政不同权力机构分工意义上分解和归位政府职能。

3 以科学严格的监督评估和究责机制规范政府职能的转变。建立健全政府职能转变和运行的监督评估和究责机制,前提在于全面推进政务公开,因此,坚持和贯彻政务公开为常态、不公开为例外的原则,依法公开权力流程,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。在此基础上,建立健全科学合理的绩效考核机制和机构,进而把绩效管理与责任政府建设紧密结合起来,“严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致。”[35]同时,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。[36]

就转变政府职能的专门性机制而言,主要有:

1.以统一开放、竞争有序的市场规则和科学的宏观调控机制达成政府市场治理职能的转变。“规则公平是权利公平、机会公平的前提,规则一致又是规则公平的前提。”[37]因此,必须建立公平开放透明统一的市场规则和监管机制,另一方面,健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系,推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化,加强财政、货币政策与产业、价格等政策的协调配合。

2.以政府购买公共服务机制实现政府公共服务职能的转变。推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买,由此构建政府权威、市场契约性交换和社会组织自治的有机复合机制,进而达成政府公共财政资源的公平合理配置,为人民提供优质高效公平的基本公共服务。

3.以公民参与和协商治理机制促进政府社会治理职能的转变。在国家治理现代化的意义上,健全党委领导、政府负责、社会协同、公民参与和法治保障的社会治理格局,承载政府的社会治理职能。在这其中,强化党的领导,强化公民依法有序参与,以公民有序参与作为有效预防和化解社会矛盾的核心机制。与此同时,以协商治理作为社会治理的重要机制,以协商机制实现社会治理中听群言、集民智、增共识、聚合力、促和谐的功能,达成促进科学决策、民主决策,有利于更好实现人民当家作主的权利的要求,[38]发挥中国特色社会主义社会治理和民主治理的优势,以协商民主达成治理民主,以治理民主推进人民民主。

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