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嘉兴市探索现代事业制度的实践与思考 时间:2012-04-28  作者:嘉兴市编委办  来源: 嘉兴市编委办   浏览次数:

嘉兴市于2002年底全面启动了深化事业单位改革工作。到2006年底,全面完成了市属事业单位的重新分类和整合,基本完成了市属生产经营类、中介服务类事业单位的改制转企工作。在此基础上,2007年7月,按照“政事分开、政资分开、管办分离”的原则,在市属公益类事业单位中选择市南湖高级中学、市第一医院和市少体校3家单位开展现代事业制度试点工作,探索建立公益目标明确、布局结构合理、治理结构规范、微观运行高效和监管制度健全并与市场经济体制相适应的现代事业组织体系。经过两年多的实践,试点工作取得了阶段性成果。目前,试点工作已从3家扩大到15家。

一、基本情况

(一)改革目标的确定。为进一步促进政府职能转变,理顺政事关系,争创体制机制新优势,推动社会事业发展,提高公共服务能力,最大限度地满足人民群众对公共服务的需求,嘉兴市在充分调研的基础上,提出了探索建立现代事业制度的总体目标。即通过改革,逐步建立符合社会主义市场经济条件下事业发展社会化、多元化、现代化的改革方向,顺应事业单位自身发展的规律,并与现代政府、现代企业管理制度相对应、相衔接,治理结构优良、管理制度合理、绩效评价科学的公共事业管理制度,着力解决政事不分、政资不分、管办不分的问题,政府公共服务资源分散分割的问题和事业单位人财物事管理不够科学合理的问题,增强事业单位的发展活力,最大限度地满足人民群众对公共服务的需求,实现社会公共服务的公正公平。

(二)事业单位治理结构的搭建。各试点单位按照要求建立了由主管部门领导、出资人代表、单位党政领导、职工代表和社会知名人士以及相关利益代表等7-9名理事组成的理事会,作为事业单位的最高权力决策机构;按照主管部门党委(党组)提名、理事会审议的要求,组建了以校长(院长)为代表的行政班子,作为事业单位日常管理的执行机构;设立了由人事管理、纪检监察、审计、职工代表和外派监事等3名以上监事组成的监事会,作为事业单位的监督机构,从而构建了决策权、执行权、监督权既相对分离、相互制衡又相互协调的权力运行体系。在此基础上,嘉兴市又制定相关意见,对建立完善事业单位法人治理结构作进一步规范。

(三)事业单位管理制度的建立。试点单位制定了《单位章程》,对办学(办院)的宗旨、性质和基本组织框架等进行了明确,进一步规范了学校(医院)的组织和行为。还明确了理事会、行政班子和监事会的职责任务和议事规则等。同时,探索建立了包括组织制度、领导制度、人事制度、财务制度、监督评估制度、社会保障制度等在内的一整套管理制度,内部运行机制进一步完善。

二、初步成效

1、进一步理顺了政府和事业单位的关系。试点单位通过搭建理事会决策、行政班子执行、监事会监督的法人治理结构,规范了权力运行,实现了决策、执行、监督“三权制衡”。同时,还进一步界定了政府、业务主管部门、事业单位法人三者间的“三级责任”,明晰了相应的责权,从而进一步理顺政府与事业单位的关系,初步实现了政事分开、政资分开、管办分离,形成了“管、办、评”等分离的新型管理模式。

2、进一步规范了事业单位的运行管理。试点单位通过制定《章程》和内部管理制度,进一步规范了学校(医院)的组织行为,完善了运行管理,特别是通过强化岗位管理、细化绩效考核、完善分配激励,充分调动了广大员工的积极性。同时,单位员工代表经推选作为理事和监事参与决策,进行监督,进一步增强了员工的责任感和主人翁意识,单位凝聚力也大大增强,从而营造了鼓励创新、公平竞争、充满活力、团结向上的良好环境,提升了试点单位的公共事业服务能力。

3、进一步促进了社会公益事业发展。试点单位以推行现代事业制度工作为切入点,通过构建治理结构,建立治理机制,完善治理规则,大大激发了单位的生机和活力,学校(医院)整体运行效率不断提高,有力地推进了医院发展,社会认可度也得到提升。与试点前相比,试点单位在高考上线率、会考合格率、接诊病人数、服务对象满意率、国有资产保值增值情况等各项指标均实现了不同程度地增长,服务质量、服务效率等方面明显提高。

三、思考与启示

1、现代事业制度是实现政事分开、政资分开、管办分离的有效形式。通过建立“三级责任”、“三权制衡”的现代事业法人治理结构,明确了相应的治理规则。事业单位由理事会民主管理取代主管部门行政管理。主管部门只承担举办者职责,通过委派有关人员担任理事、监事和理事长,参与事业单位的决策和监督,不再直接管理事业单位,使单位“所有者”和“管理者”实现有效分开,事业法人能依法按章自主运行管理。同时,财政部门委派有关人员作为出资人代表担任理事参与单位决策和监督,能进一步强化对事业单位国有资产运行的监督,确保国有资产安全有效运行。

2、现代事业制度是事业单位实现公益目标最大化的有效途径。事业单位的根本宗旨就是为了满足人民群众对公共服务的需求。吸纳一定的社会知名人士或相关社会人员作为社会公共利益的代表担任理事和监事,参与事业单位决策和监督,能确保事业单位的运行和发展在不偏离公益目标的基础上,努力提高公共服务水平,力求实现公益目标的最大化,最大限度地满足人民群众对公共服务的需求。

3、现代事业制度是事业单位在坚持党的领导下实现科学民主管理的有效模式。事业单位制定的《章程》作为事业法人行为的准则、自治规范和基本法律文件,对单位的运行发展进行了规范。通过建立分权制衡、权责清晰、规范运行的事业法人治理结构,并明确事业单位行政班子由主管部门党委(党组)提名,经理事会审议后,由主管部门任免,具体按照理事会制定的工作目标和要求负责单位的日常管理,从而既使举办者享有选择管理者的权利,又能有效保证单位在党的领导下依法按章运行管理。同时,吸纳职工代表和社会知名人士、党政机关管理人员(纪检监察、审计)或有关专家学者等相关利益代表担任理事和监事参与民主决策和监督,并不断完善内部管理、分配激励和监督约束等相关治理机制。这样,一方面可以充分调动广大员工的积极性,增强广大员工的责任感和主人翁意识,切实提高单位的凝聚力,激发事业单位的活力;另一方面,可以使事业单位由主管部门行政管理转变为理事会民主管理,由主管部门单一化行政监督转变为主管部门行业监管、监事会内部监督、社会评价外部监督等多层次全方位监督,形成有效的内部权力制约和外部监管机制,从而逐步实现科学民主治理,切实维护好事业单位所有者、事业单位工作人员、服务对象的权益。

4、深入推进现代事业制度改革,需要进一步完善政策环境,创新管理模式。由于受现行事业单位“条线管理”模式惯性、相关政策制度缺失、滞后或限制等因素的影响,嘉兴市在探索建立现代事业制度的改革实践中也遇到了不少体制机制上问题,在充分保证学校(医院)用人和分配自主权,健全完善事业投入补偿机制,建立多元投入、绩效评价、诚信建设、信息公开、评估监督制度等方面还需要进行全面深入的探索,也更需要良好的政策制度环境。首先,要加快政府职能转变。各级政府和有关部门要按照深化行政管理体制改革的要求,结合新一轮政府机构改革,进一步加快职能转变,按照政事分开、政资分开、强化公共管理职能的原则,深化思想认识,切实转变观念,创新工作措施,完善制度机制,集中精力抓好统筹规划、宏观调控、行业监管、政策引导、质量监控、绩效考评、国资监管等工作,充分尊重事业单位依法享有的用人和分配等自主权,积极营造政府依法管理、事业单位自主运作的发展环境。其次,要加快完善政策环境。国家和上级有关部门应结合深化教育、文化、医药卫生体制等各项改革的契机,在总结各地改革经验的基础上,加快制定事业单位法人治理准则和章程范本及行业评估标准、深化收入分配制度改革、加大财政对公共事业的投入补偿、建立完善事业单位基本养老保险制度、鼓励和支持事业单位多元化投资以及税收优惠等相关政策意见,为公益类事业单位管理体制和运行机制改革提供良好的政策保障。再次,要不断创新管理模式。在现有条线管理模式下,很难在真正意义上实现政事分开、管办分离。为此,可以借鉴国有企业管理模式,探索建立统一的有权威的事业法人监督管理机构,统一管理事业法人,使原有业务主管部门不再承担对事业法人的具体管理职责,不再随意干预事业法人活动,从而在体制层面上有效解决政事难分、管办不分的问题。同时,应按照事业单位的公益性程度和不同规模,探索适宜的组织模式,形成各具特色的现代事业制度模式。对于提供的公共服务需要关注普遍性、公平性、透明性和可及性的义务教育、医疗卫生等事业单位,应当完全按照现代事业制度框架的要求,构建理事会决策、行政班子执行、监事会监督“三权制衡”的现代事业制度运行体系;对于规模较小、人数较少、提供公共服务十分具体、经费也较为有限的事业法人,特别是基层事业法人,其管理模式也可相应简化,可以不设理事会、监事会,设1名执行理事和1-2名监事,执行理事也可兼任行政主要负责人,但必须要建立健全相应的决策机制和有效的监督机制,以确保相关利益者能都参与决策,事业法人行为受到各方监督。

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