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聚焦行政机关的“超编”和“缺人”之惑 时间:2016-06-27  作者:王健  来源: 市编委办   浏览次数:

一、问题的提出

各级编制部门常常会碰到这么一个情况:一些单位以人手少、力量弱、任务重等理由申请增加编制,结果通过实名制系统一查,发现这个单位已经满编甚至超编。那么就会出现一个问题,一方面是单位缺编缺人,另一方面又是单位已经满编甚至超编,怎么会出现同一个既“缺人”又“超编”呢?

根据浙江省机构编制实名制管理系统数据显示,截止2015年底,经过新一轮政府职能转变和机构改革后,台州市级共有63个党政群机关,其中超编42个,占66.7%;满编18个,占28.6%,满编和超编的单位占党政群机关总数的95.3%。根据浙江省《关于严格控制机构编制的实施意见》规定,各地不得在省下达的行政编制总额外越权审批行政编制,这就意味着台州95%以上的市级机关单位无法进人。“超编”和“缺人”并存将对政府的正常运行造成非常不利的影响。

二、“超编”和“缺人”并存的特点

“超编”和“缺人”并存呈现出两个显著特点:一是从横向看,核心部门比边缘部门情况要好,行政资源越集中的地方情况越好,行政资源越少的地方,情况越严重;二是从纵向看,“超编”和“缺人”并存从中央到地方金字塔型的组织构架中逐级严重,中央政府情况稍好,地方政府尤其是县级政府及街道办事处问题最为严重。

三、“超编”和“缺人”并存的原因分析

(一)“超编”的原因

1、历次机构改革形成的“超编”。改革开放后,中央政府分别在1982年、1988年、1993年、2003年、2008年和2013年前后经历七次大型机构改革,其中在1988年机构改革中,首次采用“定职能、定机构、定编制”的三定方式来确定政府职能和机构编制。虽然历次改革目标和重点各有不同,但是都涉及机构裁撤和人员调整;但是为了维护稳定,顺利推进改革,机构裁撤的人员又通过各种形式留在行政机关,形成特有的机构改革的“超编”模式。

2、机构编制系统体制原因导致的“超编”。机构编制的控制,不仅仅是编制部门的事情,还与人事、财政等部门密切相关。从横向看,由于历史原因,编制管理与实有人员管理相脱节,无法对实有人员进行严格控制;虽然近几年来经过实名制系统的磨合,机构编制、人事、财政已经形成一定的协调机制,但是编制对人员调配录用、工资经费的核拨依然是软约束。从纵向看,各级编制部门对于下级部门的监督属于事后监督,发现问题后,整改、消化难度较大。

3、政策性原因导致的“超编”。一是军转干部安置政策,根据中央有关规定,省里按照军队转业干部计划数的25%增加行政编制,剩余编制地方自行消化,也就是说4个军转干部只有1个是有编制的,其他3个人各级政府不得不突破编制法规的约束进行安置。二是干部退二线政策,以台州为例,干部退二居线人数达1342人,占编制比例的10.6%。一方面,退二线干部占编在岗的却很难从事本部门办事人员的工作,另一方面又造成机关单位办事人员严重不足。此外,干部退二线之后,部门单位出现有空缺领导职数而没有编制的现象,组织部门只能根据领导职数配备领导干部,也造成了部分部门“超编”。

(二)“缺人”的原因

1、政府职能增加情况下的刚性“缺人”。由于历史原因,中国政府一直扮演全能型政府的角色,对社会事务大包大揽,导致社会组织发育不完善;但是随着城市化进程加快和社会事业的发展,群众对社会公共事务上提出了更多、更高的要求,中国的社会团体、行业协会等各类社会组织根本无力承担本应由社会组织承担的各种职能,需要政府主动承担更多的管理和服务职能,而新一届政府提出严控机构编制,这就形成编制的刚性“缺人”。

2、专业化分工造成功能性“缺人”。随时社会分工的细化,大量社会问题的出现越来越需要具有专业技术知识的人才能解决,这就对行政机关工作人员的专业化水平要求越来越高。但是,以台州市级党政群机关为例,从学历来看,高中(中专)及以下占总人数的45%;从年龄来看,50以上人员占总人数的38.4%,县乡级情况将更加严重。各种专业人才的匮乏和管理实践及服务中的无人可用,造成了功能性“缺人”。

3、体制性原因形成的结构性“缺人”。行政机构中的每一个单位,根据掌握的资源和影响力的不同,在实际工作过程中形成“强势部门”和“弱势部门”。强势部门利用其特有的优势,吸引各类人才从弱势部门向强势部门集中,造成一些弱势部门的无人可用。此外,五水共治办、同创办等临时机构设立后,都需要抽调相关单位人员,而被抽调的人员基本上都是单位的骨干,形成事实上的在编不在岗,导致部分单位用人捉襟见肘,形成各个部门内部的结构性“缺人”。

四、关于解决“超编”和“缺人”并存问题的几点思考

(一)严把机关单位新进人员入口关。坚持机构编制集中统一管理和“一支笔”审批制度。机构编制部门严格按照编制使用计划,除部队转业等政策性安置之外,全部坚持“空编进人”原则。同时,机构编制管理部门要经常向党委、政府主要领导进行工作汇报,争取重视和支持,减少党政领导干部在机构设置、人员编制决策过程中的主观性、随意性,进一步增强机构编制决策的科学性。

(二)建立机构编制动态调整机制。坚持机构编制“有减有增、减调结合”的原则,以制度促管理,统筹编制资源使用,打破机构编制“终身制”,变单位(部门)资源为社会资源,逐步建立机构编制动态调整机制。逐步建立用编反馈机制,根据机构人员、编制、职能等相关因素,探索建立一整套的程序和方法,对机构编制使用情况进行评估反馈,并将反馈结果作为调整机构编制和加强政府自身建设的依据。部门超编的,建议其他部门用人时,优先从超编单位符合条件人员中选拔,可采用任职、派遣、调配等措施促使超编单位人员向空编单位流动,达到编制的总体平衡。

(三)不断提高编制资源使用效率。强化人员培训,人是行政机关的组成因素,也是活跃的因素,培训能开阔公务员的视野、更新公务员的知识,最大限度地发挥他们的积极性和创造性,应对专业化分工对行政管理工作提出的挑战。促进人员合理流动,在制定公务员招考计划时,可以拿出部分专业性不强、要求不高的岗位,从超编严重、职责弱化的单位选调;探索建立岗位交流制度,根据不同行业的业务特点,建立相应的定期交流制度,激发工作人员的积极性,达到提高编制使用效率的目的。

(四)加强部门之间的协同合作。进一步完善机构编制与组织、人力社保、财政等部门的相互约束机制,要以机构编制实名制为基础,在机构审批部门审核批准的机构和编制内,配备领导干部、核定人员、工资和经费,办理调配、录用、社保、工资福利等手续,形成以编制管理为入口,组织、人力社保为中间流程,财政经费管理为端口的链状联动审批机制,实现编制、人员、工资一体化管理。进一步完善机构编制与纪检监察、审计等部门监督配合机制,强化与纪检监察、审计等部门的协调配合,整合监督资源,使专门监督和业务监督有效结合,实现机构编制管理的科学化。

(五)加快政府职能向社会组织转移。“简政放权”是的新一轮政府机构改革和职能转变的核心取向。一方面,要积极培育和发展各类社会组织,努力建立社会组织内部管理体制机制,完善法人治理结构,提高社会组织的规范化、制度化、民主化管理水平,为政府职能向社会组织转移创造条件。另一方面,要不断进行政府“瘦身”,加快行政审批制度改革,将政府职能中“凡社会能办好的,尽可能交给社会力量承担”,充分发挥社团、企业和行业组织以及社会中介组织在社会公共事务中的作用,加快形成改善公共服务的合力,缓解机构编制供需矛盾。

此外,积极探索军转干部和退二线干部编制弹性管理制度,减少政策性因素带来的负面影响,对于解决“超编”和“缺人”也具有现实意义。

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